从本质而言，“煤改气”工程是国家行政机关履行治理北方地区大气污染公共管理职责的行政活动。“煤改气”工程以“叫停”而告终，表明这项行政活动存在合法性困境。作为行政活动的“煤改气”可以类型化为行政规划、行政协调、行政指导、行政合同、行政给付和行政命令等六大类行政行为。由于“煤改气”中的行政规划缺乏综合性和滞后性、横向行政协调缺乏权威性以及与纵向行政协调缺乏同步性、行政指导变异为行政决定并缺乏灵活性、行政合同缔结过程存在公开竞争性不足与履行过程存在全面性不足、行政给付面临资金缺口与给付对象不精准、行政命令存在法律依据欠缺与过度侵害相对人权益现象，致使一项惠民工程变成“民怨工程”。从行政法教义学层面阐释“煤改气”工程被“叫停”的原因，揭示了该工程在行政法治上所存在的“病症”，为国家立法机关和行政机关从行政法治层面来治理该工程提供了学理依据。
所谓“煤改气”工程，简而言之，是指在国家行政机关主导下的由多方主体参与，通过天然气替代散煤，推进散煤的清洁化改造，从而有效改善大气质量的建设项目。“煤改气”工程虽然肇端于2013年，但行政机关大规模推进该项工程则在2017年。这是因为2017初，原环境保护部等四部委联合京津冀豫鲁晋六地人民政府联合印发《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，将“2+26”城市列为北方地区冬季清洁取暖规划首批实施范围。同时，2017年也是国务院于2013年颁布的《大气污染防治行动计划》的收官之年。然而，令人遗憾的是，到了2017年12月，原环境保护部下发《关于请做好散煤综合治理确保群众温暖过冬工作的函》的特急文件“煤改气”工程以“叫停”而告终。国家行政机关的目标——试图通过实施“煤改气”工程来大幅减少燃煤，使用天然气等清洁能源来有效减少烟尘、二氧化硫等污染物，进而解决北方地区严重的雾霾问题则落空。
